气候变化谈判,走过风云变幻20年

作者: 风力发电  发布:2019-08-03

国际能源网讯:近200个国家气候谈判官员的唇枪舌剑让小城坎昆近来热度激增,但截至目前,气候谈判最核心、最关键的减排目标谈判,尚无令人振奋的进展。

——气候变化谈判历程和南非德班气候大会展望·上篇

  中国绿色时报11月23日报道(作者:金普春  王春峰  张忠田  王国胜) 气候变化是人类面临的严峻挑战,必须各国共同应对。自1992年《联合国气候变化框架公约》诞生以来,各国围绕应对气候变化进行了一系列谈判,这些谈判表面上是为了应对气候变暖,本质上还是各国经济利益和发展空间的角逐。
  政府间气候变化专门委员会(IPCC)评估结果表明:全球气候正在变暖,而导致变暖的原因主要是人类燃烧化石能源和毁林开荒等行为向大气排放大量温室气体,导致大气温室气体浓度升高,加剧温室效应的结果。据美国国家大气和海洋管理局(NOAA)最新报告,全球大气中二氧化碳平均浓度已由工业革命前的280ppm(ppm:百万分之一)左右升高到了2010年的389ppm。
  政府间气候变化专门委员会历次评估报告还在不断地警醒国际社会,应当尽快大幅减少温室气体排放。否则,全球气温升高将导致海平面上升、粮食减产、传染病增加、水资源短缺、濒危物种灭绝等严重后果,对自然生态系统和人类社会产生相当不利的影响。因此,必须积极行动起来,应对气候变暖。

气候谈判——走过风云变幻20年

  从1992年启动气候谈判以来,气候谈判总体呈现发达国家和发展中国家两大阵营对立的格局,这种格局目前尚未发生重大变化。但与此同时,全球温室气体排放格局却发生了相当大的变化。根据国际能源署的相关报告,1990年全球化石能源总排放约为201亿吨二氧化碳当量,其中,发达国家占68%,发展中国家占32%;2008年全球化石能源总排放为284亿吨二氧化碳当量,其中,发达国家占51%,发展中国家占49%。从国别看,到2000年,25个主要排放国排放量约占全球总排放量的83%,其中,美国、中国、欧盟、印度、俄罗斯合计约占全球总排放量的60%。中国在1992年的排放量约占全球的11%,2008年则占全球的23%,位居世界第一。从排放趋势看,发达国家历史排放量多,当前和未来排放量总体呈下降趋势;发展中国家历史排放量少、当前和未来呈增加趋势。全球排放格局的变化,在很大程度上导致了发达国家和发展中国家在谁先减排、减多少、怎样减,以及如何提供资金、提供气候友好型技术支持发展中国家减缓等问题上,展开了激烈争论,短期内很难达成一致,并进一步导致了发达国家和发展中国家两大阵营内部谈判力量的分化组合。

  1992年《联合国气候变化框架公约》诞生   为了促使各国共同应对气候变暖,在1990年IPCC发布了第一次气候变化评估报告后不久,1990年12月21日,第45届联合国大会通过第212号决议,决定设立气候变化框架公约政府间谈判委员会。这个委员会成立后共举行了6次谈判,1992年5月9日在纽约通过了《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》),同年6月在巴西里约热内卢召开的首届联合国环境与发展大会上,提交参会各国签署。1994年3月21日《公约》正式生效。
  《公约》的主要目标是控制大气温室气体浓度升高,防止由此导致的对自然和人类生态系统带来的不利影响。《公约》还根据大气中温室气体浓度升高主要是发达国家早先排放的结果这一事实,明确规定了发达国家和发展中国家之间负有“共同但有区别的责任”,即各缔约方都有义务采取行动应对气候变暖,但发达国家对此负有历史和现实责任,应承担更多义务;而发展中国家首要任务是发展经济、消除贫困。
  1997年通过了《京都议定书》   《公约》虽确定了控制温室气体排放的目标,但没有确定发达国家温室气体量化减排指标。为确保《公约》得到有效实施,1995年在德国柏林召开的《公约》第1次缔约方大会通过了“柏林授权”,决定通过谈判制定一项议定书,主要是确定发达国家2000年后的减排义务和时间表。经过多次谈判,1997年底在日本京都通过了《京都议定书》,首次为39个发达国家规定了一期(2008年-2012年)减排目标,即在他们1990年排放量的基础上平均减少5.2%。同时,为了促使发达国家完成减排目标,还允许发达国家借助三种灵活机制来降低减排成本。此后,各方围绕如何执行《京都议定书》,又展开了一系列谈判,在2001年通过了执行《京都议定书》的一揽子协议,即《马拉喀什协定》。2005年2月16日《京都议定书》(以下简称“议定书”)正式生效。但美国等极少数发达国家以种种理由拒签议定书。
  2005年启动了议定书二期谈判   由于议定书只规定了发达国家在2008年-2012年期间的减排任务,2012年后如何减排则需要继续谈判。在发展中国家推动下,2005年底在加拿大蒙特利尔召开的《公约》第11次缔约方大会暨议定书生效后的第1次缔约方会议上,正式启动了2012年后的议定书二期减排谈判,主要是确定2012年后发达国家减排指标和时间表,并建立了议定书二期谈判工作组。但欧洲发达国家以美国、中国等主要排放大国未加入议定书减排为由,对议定书二期减排谈判态度消极,此后的议定书二期减排谈判一直进展缓慢。
  2007年确立了“巴厘路线图”谈判   在发展中国家与发达国家就议定书二期减排谈判积极展开的同时,发达国家则积极推动发展中国家参与2012年后的减排。经过艰难谈判,2007年底在印尼巴厘岛召开的《公约》第13次缔约方大会上通过了“巴厘路线图”,各方同意所有发达国家(包括美国)和所有发展中国家应当根据《公约》的规定,共同开展长期合作,应对气候变化,重点就减缓、适应、资金、技术转让等主要方面进行谈判,在2009年底达成一揽子协议,并就此建立了公约长期合作行动谈判工作组。自此,气候谈判进入了议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”阶段。
  2009年底产生了《哥本哈根协议》   2008年-2009年间,各方在议定书二期减排谈判工作组和公约长期合作行动谈判工作组下,按照“双轨制”的谈判方式进行了多次艰难谈判,但进展缓慢。到2009年底,当100多个国家首脑史无前例地聚集到丹麦哥本哈根参加《公约》第15次缔约方大会,期待着签署一揽子协议时,终因各方在谁先减排、怎么减、减多少、如何提供资金、转让技术等问题上分歧太大,各方没能就议定书二期减排和“巴厘路线图”中的主要方面达成一揽子协议,只产生了一个没有被缔约方大会通过的《哥本哈根协议》。《协议》虽然没有被缔约方大会通过、也不具有法律效力,但却对2010年后的气候谈判进程产生了重要影响,主要体现在发达国家借此加快了此前由议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”模式合并为一,即“并轨”的步伐。哥本哈根气候大会虽以失败告终,但各方仍同意2010年继续就议定书二期和巴厘路线图涉及的要素进行谈判。
  2010年底通过了《坎昆协议》   《哥本哈根协议》虽然没有被缔约方大会通过,但欧美等发达国家在2010年谈判中,则借此公开提出对发展中国家重新分类,重新解释“共同但有区别责任”原则,目的是加快推进议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判的“并轨”,但遭到发展中国家强烈反对。经过多次谈判,在2010年底墨西哥坎昆召开的气候公约第16次缔约方大会上,在玻利维亚强烈反对下,缔约方大会最终强行通过了《坎昆协议》。《坎昆协议》汇集了进入“双轨制”谈判以来的主要共识,总体上还是维护了议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判并行的“双轨制”谈判方式,增强国际社会对联合国多边谈判机制的信心,同意2011年就议定书二期和巴厘路线图所涉要素中未达成共识的部分继续谈判,但《坎昆协议》针对议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判所做决定的内容明显不平衡。发展中国家推进议定书二期减排谈判的难度明显加大,发达国家推进“并轨”的步伐明显加快。

林业议题——人心所向众望所归

  近年来,气候谈判中的林业议题备受国际社会关注。这是因为各国普遍认识到,林业不仅是减缓气候变暖的重要手段,也是适应气候变化的重要措施。各国都希望充分发挥林业在减缓气候变化中的作用,拓展发展空间,降低工业减排压力,推进林业可持续发展,这有利于各方就林业议题达成共识。林业议题谈判是气候谈判总体进程中的重要组成部分,但因各方在气候谈判中追求的总体目标存在差异,各国国情、林情差别大,林业牵涉的社会问题多,监测森林碳储量变化等技术方法存在难点,林业议题谈判也并不容易达成一致。

  气候谈判中目前涉及的林业议题主要有:土地利用、土地利用变化和林业议题,减少发展中国家毁林排放等行动的激励政策和机制,以及相关的技术方法议题。
  土地利用、土地利用变化和林业议题   这个议题是议定书二期减排谈判中的一个技术性很强的谈判议题,是发达国家要求谈判的议题。发达国家认为,现行核算土地利用、土地利用变化和林业活动碳源/碳汇的技术规则不合理,限制了他们利用“土地利用、土地利用变化和林业活动”的减排潜力,主张大幅度修改现行核算规则。发达国家和发展中国家围绕是否需要修改、如何修改这些核算规则进行了多次谈判。2010年底坎昆气候大会期间,该议题谈判取得了一定进展,发达国家和发展中国家同意,在议定书二期减排中,应继续核算造林、再造林、毁林、森林管理、农田管理、草地管理活动的碳源/碳汇变化,与这些活动相关的定义、核算原则应该和现行规则中的规定保持一致;同时,要求发达国家对其提出的森林管理等活动相关的新的核算方法做出详细说明后,在2011年继续就相关问题进行谈判。
  减少发展中国家毁林排放等行动的激励政策和机制议题   这是在气候公约第11次缔约方大会期间,根据巴布亚新几内亚和哥斯达黎加提议而确立的谈判议题,但最初谈判时主要涉及如何采取行动,以减少发展中国家毁林活动导致的碳排放。经过2006年-2007年的谈判,在2007年底印度尼西亚巴厘岛召开的气候公约第13次缔约方大会期间,在非洲集团、中国和印度的强烈要求下,该议题讨论的林业活动范围由早先仅关注减少发展中国家毁林活动导致的碳排放,开始被扩展到包括减少发展中国家森林退化导致的碳排放,以及保护森林、可持续经营森林、增加森林碳汇的活动。同时,该议题也被纳入“巴厘路线图”,成为“巴厘路线图”谈判的重要内容之一,谈判重点是讨论如何建立有效的激励机制,支持发展中国家采取行动,减少森林碳排放和增加森林碳吸收。
  2010年底通过的《坎昆协议》就该议题形成了决定,明确了减少发展中国家毁林排放等行动的具体范围、行动原则,发达国家同意为发展中国家制定减少发展中国家毁林排放等行动的国家战略或行动计划、开展相关能力建设和实施试点项目等提供资金支持。但各方没有就如何为发展中国家全面、有效实施减少发展中国家毁林排放等行动提供长期资金支持,以及相关的技术方法达成一致,同意在2011年就长期资金和相关的技术方法问题继续谈判,期望在今年底南非德班召开的气候公约第17次缔约方大会上达成共识。
  减少发展中国家毁林排放等行动相关的技术方法议题   根据2010年底通过的《坎昆协议》的决定,2011年各方要就实施减少发展中国家毁林排放等行动相关的技术方法问题进行讨论,具体包括如何评估、监测发展中国家实施减少森林碳排放和增加森林碳吸收行动的实际效果,以及在发展中国家实施减少森林碳排放和增加森林碳吸收行动过程中,如何保障林区当地人公平参与行动和从中获益的权利,如何促进生物多样性保护等。

德班气候大会——激烈的角逐即将上演

  目前,气候谈判总体已陷入僵局。然而,气候变暖的不利影响又迫使国际社会不得不采取行动,这些行动实质关系到各国当前和未来的经济竞争力以及发展空间。南非德班会议是否会在一定程度上改变目前谈判局面、推进谈判向前进展,尚需拭目以待。但可以肯定的是,由于发达国家和发展中国家的经济、社会发展水平、发展阶段和温室气体排放量不同,各国在如何采取应对气候变化的行动上也必然存在差异,各方在谈判中都不会轻易妥协让步。因此,我们相信,南非德班气候大会即将上演的一定又会是一场激烈的艰难角逐。
  2010年底通过的《坎昆协议》基本汇集了各方自议定书二期减排谈判和公约长期合作行动谈判以来的主要共识,而未达成共识的内容也属于多年以来的谈判难点,这些难点很难在2011年谈判中加以解决。
  2011年以来,各方已分别在泰国、德国和巴拿马进行了3次谈判,发达国家和发展中国家仍然在谁先减排、减多少、如何减,如何提供资金和气候友好型技术支持发展中国家应对气候变化等事关各国当前和未来经济竞争力以及发展空间的核心问题上,难以达成共识。因此在南非德班有限的会议时间内,也很难期望这些方面取得突破性进展。
  但议定书一期减排将在2012年底到期,2012年后发达国家能不能继续按议定书减排模式承担减排义务,则是德班会议的关键。同时,发达国家和发展中国家如何共同合作应对气候变化,其中,包括发展中国家如何根据国情开展适当的减缓行动;发展中国家的减缓行动如何能够做到公开、透明;发达国家如何为发展中国家开展减缓和适应气候变化等行动提供资金和气候友好型技术支持等,也将是南非德班会议备受关注的热点。

> hbzhan内容导读:中国气候变化谈判代表团团长解振华副主任在12月5日多哈当地时间下午3:30-5:00与国际国内非政府组织进行座谈。解振华副主任很全面地回答了NGO提的问题。从他与NGO的交谈中,可以了解中国政府谈判代表团在多哈COP18的会议上谈判立场明确,积极推动多哈会议产生全面的、平衡的和有实效的成果。 当有人提问,中国民企在中国的经济发展中担当什么样的角色?谢主任回答说,中国民企可以参与的事情很多,参与的领域很广。例如在碳强度减少40%-45%方面、在节能减排、可再生能源等领域都有民企参加。在植树造林方面,也可以参与,增加森林碳汇。在节能领域里,除了技术节能还有结构节能,产业结构调整,尤其是要增加第三产业的比重。第三产业已有更多的民企参加。在新能源领域的产业中,民企是占主导地位,参加的企业很多。在节能领域里,尤其工业节能领域中,合同能源管理基本上是民企参与。在许多大的能源领域中,民企也逐渐加入进来。交通领域里主要是国企,民企参加的较少。但是民企在公路交通中能发挥很大作用。在建筑节能方面,民企占的比重也很大。民营企业在节能、环保、循环经济产业方面以及新型产业方面,都能发挥很大的作用。单在循环经济方面,产值能够达到每年两万四千亿元。国营企业现在也开始进入合同能源管理的节能领域,国企和民企可以展开竞争,推动节能的发展。 在多哈会议谈判时,发达国家仍然坚持他们的红线,不肯让步。发展中国家在技术、资金、提高减排雄心方面都提出自己的立场。在《京都议定书》、《长期合作行动》和《德班平台》上,中国在77 中国的集团中扮演什么角色?特别是在一些具体的问题上有什么看法?解振华副主任回答说,《京都议定书》第二期是多哈会议谈判的关键。《京都议定书》、《长期合作行动》和《德班平台》的谈判要有全面、平衡的结果。多哈会议必须要有实际的成果。解振华副主任在别会议、与媒体的圆桌会议和与各国部长的谈判磋商中,再三强调中国的立场,多哈会议必须是平衡的会议。《京都议定书》第二承诺期必须要加强立法批准程序的谈判。《长期合作行动》在减缓、适应、资金、技术、透明度问题上都应该平衡推进,但核心是资金问题。《德班平台》将开始安排今后的气候变化谈判,但要坚持气候公约的基本原则。 关于在谈判中会不会退而求其次的问题,各个国家都应该做好包容和妥协。《京都议定书》第二期必须要有,有长度和力度的问题。在长度问题上可以磋商,但问题是实施的力度。《长期合作行动》资金问题很关键。如果没有资金,减缓、适应、能力建设,技术转让等等都没有办法进行。长期资金的安排在短时间的谈判中会有困难,但2013年-至2015年的资金应该要解决,否则发展中国家在谈判中,在能力建设、技术转让等等方面什么也没有得到,这是不行的。《德班平台》谈判中必须坚持基本原则。 在这次会议中还有一个任务,就是解决《巴厘路线图》的合理终结的问题。哪些问题在技术上可以放在附属机构中谈,哪些重要的议题放在《德班平台》中继续谈判,都可以通过谈判得到合理的安排。谈判必须要继续进行,保持多边的谈判是有效的,各方都不希望谈判失败,以免有人认为多边谈判效率低,用其他的谈判方式取代。谈判的结果不是所有的缔约方都满意,但应该是所有缔约方都可以接受。 有人提问,多哈会议要达到全面平衡的结果,但是《京都议定书》第二期雄心不够,目标很低。俄罗斯和波兰在热空气的问题上仍然坚持要出售的立场。在《长期合作行动》上,损失和破坏的问题也都不谈了。解振华主任回答说,他和主要国家的部长都交换了意见,谈判有了一些进展。开始的时候有很多分歧,现在希望能够缩小。有比较重大分歧的有关国家可以在圆桌会上进行磋商,也可以在双边会谈下面交换意见,找到可以接受的方式。他与联合国秘书长潘基文说过,《京都议定书》第二期在多哈会议必须要有。各方经过磋商,有关时间长度和执行力度的问题,关键是执行力度。当然还有一些问题也可以进行磋商解决。要加大执行力度,找到都能接受的方案。关于热空气的问题,大多数国家都表示不会购买,这个问题也就基本上解决了。目前没有一个国家要提出购买热空气的问题,在这种情况下,热空气出售的问题实际上是没有效果了。损失和破坏的评估,基本上是技术问题,要靠投资和资金来解决。但是要拿到钱很难办。联合国潘基文秘书长曾经说过,当他担任外交部长时有很多事情要做,需要钱。但与财政部长交谈的时候,财政部长说很多事都需要钱,因此没有钱给外交部长。我们需要在资金的问题上加紧谈判,这是一个很关键的问题。 当问到如何能找到共识,结束《巴厘路线图》后的两轨谈判,回到《德班平台》的一轨谈判。有三个问题需要部长解答,1.公平的合理定义;2.如何稳定温升在2度以下;3.碳预算和分配的问题。坎昆会议以来的大会决定在2013至-2015年要进行评估,77 中国集团应该如何推动谈判?解振华副主任在回答这个很长的问题时说,提的这几个问题都是很难解决的问题,解振华副主任自2007年参加巴厘谈判以来,与他一起坚持下来的各国部长很少了,只有几个。如何公平的划分碳预算,给发展中国家有发展的空间,这个问题是不可避免的,如何分配排放的空间和责任是一个主要的问题。从公平的历史责任来看,1850年至2001年,发达国家占累计温室气体排放的70%以上。2010年,发达国家占到全世界累计排放量的38%-40%。四个国际机构的报告都表明,在哥本哈根的减排承诺问题上,发展中国家的减排量占到总减排量的70%左右。所以这些都涉及到公平的分配问题。温度应该控制在2度以下,或者是1.5度,这是一个长期性的问题。现在问题的关键是中期目标,2020年如何减少排放,要加大力度。如果只谈长期减排目标而不采取行动,温度可能会上升到4度以上。因此要抓紧中期目标的制定和减排行动,要对原来的减排进行评估,现在有了MRV、ICA、IPCC的报告都是很重要的评估报告。 当问到有些发达国家认为要坚持坎昆和德班决议上已决定的事项,不要将其他的问题再带到谈判中来时,解振华副主任回答说,在历次会议已经形成了一系列共识和各种安排,在一系列的会议上如坎昆和德班都已做了安排。现在应该兑现落实这些安排这才是有意义的事情。过去的问题都还没有解决,又要谈新的问题了。我们的谈判要务实,要有结果,要提高大家谈判的信心,以便增强互信。只有把原来同意解决的问题确实落实了,才能做到增强互信。 谢振华副主任后说,和NGO交流有收获、有帮助和有促进。如果NGO有什么意见都可以提出来。NGO是我们的朋友,互相促进帮助。 几点评论。从谢振华副主任与NGO的交谈中,可以了解中国政府在多哈会议谈判上的立场是明确的,推动是积极的。我们可以看到,《京都议定书》第二期必须在多哈会议上得到政治上的解决,一些比较重要的问题可以推进,但是一些枝节的问题不必纠缠。在《长期合作行动》中,如果能合理的安排带有长期根本性的问题,有的在附属委员会得到解决,有的在《德班平台》继续谈判磋商。但关键的是2013-2015的资金问题。至今,发达国家中,只有欧盟和其他的几个发达国家有资金的预算,其他的国家,包括美国和一些伞形国家,仍然没有做出资金的安排和承诺。因此资金的问题仍然是谈判、争论、分歧的重点。《德班平台》能够顺利过关的外部条件,主要是看《长期合作行动》的进展。在《德班平台》问题上,多哈会议还没有暴露太大的分歧。明年的《德班平台》谈判,才是整个气候谈判的激烈主战场。

虽然人们从一开始就没有奢望坎昆会议能达成实质性的协议,但发达国家不愿承担应有责任的态度,让气候谈判的前景愈发的不明朗起来。

过去六天,日本谈判代表在多个场合公开表示:绝对不会在《京都议定书》第二阶段承诺任何减排目标。

分析人士称,相比于此前以中国、印度等承担量化减排指标作为自身承诺的前提条件,将“可测量、可报告、可核证”等原则强加于发展中国家的“推卸责任”的做法,日本等发达国家此次“扼杀”《京都议定书》的举动,则是“赤裸裸”的逃避责任。

作为人们眼中阻碍谈判进程的“绊脚石”,日本谈判代表团11月30日被与会非政府组织授予“每日化石奖”。

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